168/2003 - Ustalanie i egzekwowanie przez jednostki zobowiązane do utrzymania dróg publicznych wymogów zabezpieczających jakość i terminowość wykonania robót drogowych

Kontrolę przeprowadzono u 37 zarządców dróg, w tym w Centrali i 8 Oddziałach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, 7 zarządach dróg wojewódzkich, 14 zarządach dróg w powiatach i miastach na prawach powiatu, 7 starostwach i urzędach miast na prawach powiatu. Wartość robót poddanych kontroli wyniosła 2.062.440 tys. zł, z czego 58% przypadło na przedsięwzięcia zrealizowane przez Centralę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Spośród skontrolowanych przez NIK wydatków Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w kwocie 1.810,7 mln zł, na realizację robót drogowych skutkujących uzyskaniem nośności nawierzchni obowiązującej dla dróg międzynarodowych w Unii Europejskiej (115 kN/oś) wydatkowano sumę 797,8 mln zł.

Jednakże w kontrolowanym okresie programy i projekty programów podniesienia nośności głównych dróg krajowych, zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, w tym dróg leżących w transeuropejskich korytarzach transportowych (sieci TINA) do standardów obowiązujących w Unii Europejskiej nie były konsekwentnie realizowane, pomimo posiadania przez GDDKiA środków na ten cel.

Wobec przyjętych przez Polskę zobowiązań międzynarodowych dotyczących dopuszczenia na drogach krajowych od dnia 1 stycznia 2009 r. bezpłatnego ruchu pojazdów ciężkich, realizowanie przez GDDKiA na sieci głównych dróg krajowych (w tym należących do sieci TINA), przedsięwzięć (budowa nowych dróg za kwotę 96,7 mln zł oraz modernizacja i remonty dróg istniejących za kwotę 212,8 mln zł) nie zapewniających podniesienia ich nośności do 115 kN/oś, było nie w pełni celowe ponieważ skutkować będzie przyspieszoną degradacją nawierzchni dróg, które nie byłyby odpowiednio wzmocnione do tego czasu.

Podniesienie nośności dróg krajowych konieczne jest także ze względu na obserwowany od 1995 r., istotny wzrost natężenia ruchu pojazdów ciężarowych, który powoduje wymierne finansowo szkody w sieci drogowej – w przypadku przejazdu jednego samochodu o nacisku 115 kN/oś po drodze o nośności 100 kN/oś szkoda ta wynosi 1,59 zł na każdy przejechany kilometr.

Na skutek nieprawidłowości w działaniu GDDKiA część środków finansowych, którymi ona dysponowała, w kwocie nie mniejszej niż 361,2 mln zł., została wydatkowana nieefektywnie, m.in. na realizację przedsięwzięć na sieci dróg TINA, nie prowadzących do wzmocnienia nawierzchni do 115 kN/oś (309,5 mln zł)oraz na zapłatę zawyżonych wynagrodzeń dla wykonawcy robót (8,19 mln zł).

Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że zarządcy dróg (20 z 37 skontrolowanych) realizowali roboty drogowe w terminach wydłużonych w nieuzasadniony sposób, na co wpłynęło m.in. wyznaczanie terminów wykonania robót nie wynikających z ich rzeczywistej pracochłonności - na przykład w Oddziale GDDKiA w Lublinie w umowie dotyczącej ul. Lubelskiej w Puławach, czas wykonania modernizacji odcinka o długości 318 m ustalono na 11 miesięcy od chwili zawarcia umowy.

Wydłużanie okresu realizacji poszczególnych zadań następowało także na skutek np. nie załatwienia przed rozpoczęciem inwestycji spraw dotyczących własności gruntów i pozwolenia na budowę – na przykład przystępując do budowy I etapu obwodnicy południowej Jaworzna Zarząd Miasta nie dysponował pozwoleniem na budowę obejmującym całość inwestycji a w dniu rozpoczęcia prac (26 listopada 1999 r.) obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującej cały I etap obwodnicy Skutkiem tego stanu rzeczy była konieczność wydłużenia czasu realizacji zadania z pierwotnych 22 na 34 miesiące (wydłużenie o 54,5 %).

Przebieg realizacji poszczególnych zadań potwierdzał opinię, zgodnie z którą skutkiem ustalania zbyt długiego czasu trwania kontraktów jest mała aktywność robocza wykonawców a także niekorzystne zjawisko, polegające na zamykaniu dla ruchu na długie okresy, bez uzasadnienia, odcinków remontowanych dróg, co powoduje opóźnienia, korki i niezadowolenie użytkowników oraz zagraża bezpieczeństwu ruchu.

Niektórzy zarządcy uzyskiwali średni okres gwarancji długości tylko 5 lub 6 miesięcy (np. Zarząd Dróg Powiatowych w Szczytnie, Starostwo Powiatowe w Pabianicach), zaś oddziały GDDKiA, realizujące na drogach krajowych przedsięwzięcia, które powinny cechować się wysoką trwałością, wyznaczały kontrahentom w umowach średnie okresy gwarancji lub rękojmi od 11 miesięcy (Oddział w Olsztynie) do 36 miesięcy (Oddział w Łodzi) – tymczasem zdaniem NIK wyznaczanie dłuższego, kilkuletniego okresu gwarancji stanowić może istotny czynnik mobilizujący wykonawców do zapewnienia wyższej jakości robót drogowych.

Oględziny przeprowadzone w trakcie kontroli NIK wykazały, iż rzeczywista jakość robót drogowych była znacznie niższa, niż wynikałoby to z dokumentacji inwestycji i częstotliwości wykorzystywania gwarancji udzielonych przez wykonawców. Na poddanych oględzinom ogółem 309 zakończonych zadaniach usterki i wady ujawniono u 30 na 37 skontrolowanych zarządców dróg w odniesieniu do 153 obiektów (49,5%). Do najczęściej stwierdzonych wad należały: koleiny i przełomy, spękania podłużne, poprzeczne i siatkowe, ubytki w nawierzchni, zapadnięte i źle osadzone studzienki kanalizacyjne.

Skala nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli w powyższym zakresie wskazuje na istnienie praktyki tolerowania przez zarządców dróg niskiej jakości robót drogowych.

1. nieegzekwowaniem kar umownych za opóźnienia w wykonaniu przedmiotu umowy (8 z 37 skontrolowanych zarządców dróg) i zawyżaniem wynagrodzeń dla wykonawców w wyniku nierzetelnego dokumentowania odbioru robót i dokonywaniem zapłaty za niewykonane roboty (5 zarządców dróg),
2. wprowadzaniem do treści umów zmian niekorzystnych dla zamawiającego, co skutkowało np. wypłaceniem przez GDDKiA jednemu z wykonawców kwoty o 3.852,2 tys Euro większej niż wynikająca z przyjętych pierwotnie warunków rozliczania umowy,
3. naruszaniem zasad rozliczania kontraktów, co w przypadku GDDKiA skutkowało m.in. zawyżeniem wypłaty dla jednego z wykonawców robót drogowych o nie mniej niż 1.424,8 tys. Euro i 2.519 tys. zł.

Procedury związane z udzieleniem zamówień publicznych na wykonanie prac projektowych i drogowych stosowało poprawnie 30 na 37 skontrolowanych zarządców dróg, choć stwierdzono także przypadki naruszania procedury udzielania zamówień, skutkujące m.in. utratą przez GDDKiA kwoty 801,3 tys Euro z funduszu PHARE, lub przypadki omijania tych procedur (m.in. z pominięciem procedur określonych w ustawie o zamówieniach publicznych udzielono zamówień na realizację robót finansowanych w ramach Programu Rehabilitacji Dróg Priorytetowych w kwocie 268,4 mln zł.

Część środków przeznaczonych na modernizację i wzmocnienie sieci dróg krajowych GDDKiA wydatkowała w sposób niecelowy i niegospodarny na zakupy składników majątkowych i usług w ramach tzw. zapleczy zamawiającego. Tym samym ograniczeniu ulegała wielkość środków wydatkowanych na roboty drogowe. Stwierdzono, iż takie wydatkowanie środków finansowych nie było przewidziane w zawieranych umowach pożyczkowych, dotyczących robót drogowych. Łącznie w ww sposób GDDKiA uzyskała w latach 1999-2002 składniki majątkowe o wartości 17.658 tys. zł, w tym między innymi 175 sztuk samochodów o wartości ponad 6.700 tys. zł, przy czym wartość zapleczy stanowiła od 1 do 2,5% wartości zawieranych kontraktów

3. Zapewnienie przez wszystkich zarządców dróg:
   1. przygotowania i wykonywania zadań remontowych i inwestycyjnych w sposób zapewniający ich realizację w najkrótszym terminie, wynikającym z pracochłonności i wymogów technologicznych, dla ograniczenia: ich kosztów, utrudnień powstających dla użytkowników dróg i mieszkańców oraz wyeliminowania zagrożeń w ruchu drogowym,
   2. bezwzględnego przestrzegania warunków umów, w szczególności w zakresie rozliczeń z wykonawcami,
   3. wzmożonego nadzoru i skutecznego egzekwowania od wykonawców – zgodnie z podpisanymi umowami – wymogów w zakresie jakości i terminowości wykonywanych prac, w szczególności dzięki sprawowaniu rzetelnego nadzoru nad przebiegiem prac i dokonywaniu ich odbioru przez pracowników posiadających odpowiednie kwalifikacje.
   4. wyznaczania w zawieranych umowach terminów gwarancji w większym stopniu odzwierciedlających minimalne okresy eksploatacji dróg i bieżącego egzekwowania uprawnień do gwarancji i rękojmi jakości wykonywanych robót drogowych.